OPINIÃO   |   SUSTENTABILIDADE EM PAUTA

Mangue não é bem de uso comum do povo

Confundir Área de Preservação Permanente com bem público fragiliza a segurança jurídica, embaralha o registro imobiliário e enfraquece, no longo prazo, a própria proteção ambiental

Por Georges Humbert

Há, no Brasil, uma confusão conceitual recorrente — e juridicamente perigosa — que insiste em equiparar todo manguezal a bem de uso comum do povo, como se fosse rio, mar, praia, rua ou praça. Não é. E confundir as duas categorias, longe de proteger o meio ambiente, fragiliza a segurança jurídica, desorganiza o cadastro patrimonial da União, embaralha o registro imobiliário e, no limite, esvazia o direito de propriedade sem amparo constitucional.

O equívoco aparece, com alguma frequência, em manifestações administrativas — inclusive da Secretaria do Patrimônio da União (SPU) — e em exigências cartorárias que, sob a invocação genérica da proteção ambiental, determinam a pura e simples exclusão da área de manguezal das matrículas imobiliárias, como se a sua existência sobre o terreno bastasse para transferir o domínio à coletividade. Não basta. E é preciso dizer, com clareza, por que não basta.

O rol do art. 99 do Código Civil é taxativo

A categoria dos bens de uso comum do povo é taxativamente delimitada pelo art. 99, inciso I, do Código Civil (Lei nº 10.406/2002), que cita, expressamente, “rios, mares, estradas, ruas e praças”. O rol é fechado. Manguezais não o integram. A pretensa equivalência entre praia e mangue — provável origem do equívoco — não resiste à leitura técnica. Praia é, efetivamente, bem público de uso comum do povo, nos termos do art. 10 da Lei nº 7.661/1988, que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. Mangue tem regime diverso. E onde a lei distinguiu, não cabe ao intérprete unificar.

Manguezal é APP, não é bem público

O regime jurídico aplicável aos manguezais brasileiros está no art. 4º, inciso VII, da Lei nº 12.651/2012 — o Código Florestal: são Áreas de Preservação Permanente em toda a sua extensão. Trata-se, portanto, de regime de proteção ambiental, com fortíssimas restrições de uso. Veda-se a supressão da vegetação, veda-se a edificação, veda-se a exploração econômica predatória. Mas restrição ao uso não é desapropriação tácita. Limitação administrativa não é transferência automática de domínio.

A leitura sistemática confirma a tese. O próprio Código Florestal, em seu art. 7º, estabelece que “a vegetação situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título”. Ora, se a APP, por si só, convertesse a área em bem de uso comum do povo, careceria de sentido jurídico atribuir ao particular o dever legal de preservá-la. A norma só faz sentido em uma chave: a coexistência harmônica entre domínio privado e tutela ambiental.

O STJ já pacificou a matéria

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme: o regime de APP é limitação administrativaao exercício do direito de propriedade, não modalidade de aquisição originária de domínio pelo Poder Público (v., entre tantos outros, REsp 1.276.114/MG, REsp 948.921/SP e AgInt no REsp 1.545.177/RS). A própria admissibilidade de indenização ao proprietário, quando a restrição esvazia o conteúdo econômico do bem, pressupõe que o domínio privado permanece — caso contrário, nada haveria a indenizar.

A doutrina caminha no mesmo sentido. Paulo Affonso Leme Machado, Édis Milaré e José Afonso da Silva — apenas para ficar nas referências de uso obrigatório — qualificam as APPs como instituto de limitação ao direito de propriedade, jamais como hipótese de transferência dominial. Não há, em nenhum ponto, sustentação científica para a tese contrária.

Constituição: propriedade e meio ambiente caminham juntos

A Constituição de 1988 não autoriza a leitura simplista que confunde proteção ambiental com expropriação silenciosa. O art. 5º, XXII, garante o direito de propriedade. O art. 170, II, eleva-o a fundamento da ordem econômica. O art. 186, II, prevê o cumprimento da função social da propriedade rural mediante “preservação do meio ambiente” — pressupondo, portanto, que a função social se dirige a um proprietário, e não a um patrimônio público. E o art. 225, ao impor ao Poder Público e à coletividade o dever de defesa do meio ambiente, estabelece deveres compartilhados, sem operar conversão automática de APPs em bens públicos.

A função da propriedade, em nosso ordenamento, é mais que social: é sustentável, porque equaciona, simultaneamente, direitos e deveres sociais, econômicos e de preservação ambiental. Quem confunde APP com bem público inverte essa equação — e, no afã de proteger o ambiente, agride o próprio sistema constitucional que dá lastro à proteção.

As consequências práticas da confusão

A consequência da equivalência indevida é grave. Quando um órgão administrativo determina, sem mais, a exclusão de “toda a área de manguezal”do fólio registral de um imóvel particular, ignora que aquele mesmo manguezal pode estar sobreposto, em parte, a terreno alodial (domínio privado pleno), em parte, a terreno de marinha (domínio da União, em ocupação) e, ainda assim, manter-se como APP em sua integralidade. São três regimes jurídicos distintos, que reclamam discriminação técnica — não amálgama.

Confundi-los produz dois efeitos perversos: de um lado, transfere-se à União, sem lei e sem indenização, parcela de domínio privado situada sob a APP, em violação direta ao art. 5º, XXII, da Constituição; de outro, desorganiza-se o registro imobiliário e o próprio cadastro patrimonial da União, gerando insegurança jurídica em série, frustrando a função social e ambiental do bem e, paradoxalmente, enfraquecendo a tutela ambiental que se pretendia reforçar. Áreas que poderiam ser monitoradas e responsabilizadas por proprietários e ocupantes identificados passam a um limbo registral em que a preservação fica, na prática, sem destinatário.

A solução é técnica, não retórica

A solução não é nova nem revolucionária: cumprir a lei. Identificar tecnicamente, no memorial descritivo e na planta, as porções alodial, de marinha e ambientalmente protegida. Manter, no fólio registral, a área de manguezal com a sua expressa qualificação como APP. Atribuir ao proprietário e ao ocupante os deveres ambientais que o Código Florestal lhes impõe. Preservar, em paralelo, o cadastro patrimonial da União naquilo que é, efetivamente, da União.

Não há sustentabilidade sem segurança jurídica. E não há proteção ambiental eficaz construída sobre confusões conceituais. Defender o manguezal é, e sempre será, dever constitucional do Estado e da sociedade. Mas defendê-lo bem exige rigor técnico, leitura sistemática do ordenamento e respeito ao desenho constitucional da propriedade.

Mangue é APP. Mangue é vida. Mangue é dever de preservação compartilhado entre o Poder Público, o proprietário, o possuidor e o ocupante. Mas mangue não é, juridicamente, bem de uso comum do povo. E é precisamente reconhecer essa distinção que torna possível proteger, de fato e de direito, esse ecossistema essencial.

* Georges Humbert é advogado, professor, pós-doutor em direito pela Universidade de Coimbra (Portugal), doutor e mestre em direito do Estado pela PUC-SP. Presidente do Instituto Brasileiro de Direito e Sustentabilidade (Ibrades) e vice-presidente de Sustentabilidade da Associação Comercial da Bahia (ACB). Foi Superintendente do Patrimônio da União. É autor e organizador de mais de 40 livros e 500 artigos científicos.

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