O Supremo Tribunal Federal voltou a adiar a definição sobre a constitucionalidade da Lei 13.465/2017, marco da regularização fundiária rural e urbana no país. O pedido de vista do ministro Gilmar Mendes interrompeu, pela terceira vez, o julgamento conjunto das ADIs 5.771, 5.787, 5.883 e 6.787, iniciado no plenário virtual em dezembro de 2024.

Antes da nova suspensão, a Corte já contava três votos pela invalidação de diversos dispositivos da norma — entre eles as regras sobre regularização de ocupações de até 2,5 mil hectares na Amazônia Legal, a alienação de terras públicas da União e a legitimação fundiária.

O placar se formou depois de um movimento decisivo: o relator, ministro Dias Toffoli, reajustou seu voto e aderiu à divergência aberta por Flávio Dino e seguida por Cármen Lúcia. Em oito anos de vigência, a lei nunca esteve tão perto de ter seu núcleo revisto — e segue, mais uma vez, sem desfecho.

Um julgamento em três tempos

A análise começou no plenário virtual entre 6 e 13 de dezembro de 2024. Na ocasião, Toffoli votou para não conhecer das ADIs 5.771 e 5.883 e para julgar improcedentes os pedidos das ADIs 5.787 e 6.787. Em seguida, Flávio Dino pediu vista.

O julgamento foi retomado em maio de 2025, quando Dino apresentou voto-vista divergente: manteve o não conhecimento da ADI 5.883 e a improcedência da ADI 6.787, mas votou pelo conhecimento parcial das ADIs 5.771 e 5.787 e pela parcial procedência dos pedidos. Cármen Lúcia acompanhou a divergência.

Na sequência, Gilmar Mendes pediu destaque e levou o caso ao plenário presencial. Em junho de 2026, porém, cancelou o pedido, e a análise retornou ao ambiente virtual. A terceira rodada correu de 14 a 21 de agosto de 2026: Toffoli apresentou complemento ao voto, reajustou sua posição — e Gilmar pediu vista, interrompendo novamente o exame.

As quatro ações
◆  ADI 5.771 (PGR) — questiona a lei de forma ampla, com fundamentos ligados à destinação de terras públicas, à política de reforma agrária, ao direito à moradia, à função social da propriedade e à proteção ambiental.
◆  ADI 5.787 (PT) — impugna aspectos formais e materiais, entre eles a ausência de relevância e urgência da medida provisória que originou a lei, a violação à autonomia municipal e a incompatibilidade das regras de regularização e alienação com a política agrária, a moradia e a proteção ambiental. A PGR opinou pela procedência.
◆  ADI 5.883 (Instituto dos Arquitetos do Brasil) — concentra-se na regularização fundiária urbana e no sistema eletrônico de registro de imóveis, sustentando avanço da União sobre competências municipais e a priorização da titulação em detrimento de medidas urbanísticas, sociais e ambientais.
◆  ADI 6.787 (PSOL) — dirige-se ao art. 76, que disciplina o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI) e o Operador Nacional (ONR), quanto à criação, fiscalização e custeio dessa estrutura.
O que mudou no voto do relator
No complemento, Toffoli manteve o não conhecimento da ADI 5.883 e conheceu integralmente da ADI 6.787, julgando o pedido improcedente. Passou, porém, a conhecer parcialmente das ADIs 5.771 e 5.787 e a julgá-las parcialmente procedentes. Os pontos centrais da virada:
◆  Amazônia Legal — a regularização de ocupações de até 2,5 mil hectares. Para o relator, a retirada do antigo limite de 15 módulos fiscais permitiu que a política alcançasse grandes propriedades, afastando-se da lógica de democratização do acesso à terra e da exigência constitucional de compatibilizar a destinação de terras públicas com a política agrícola e o plano nacional de reforma agrária.
◆  Alienação e concessão de direito real de uso — a ampliação das áreas passíveis de regularização, somada à dispensa de licitação e à flexibilização dos critérios de avaliação, pode permitir a transferência de terras públicas por valores reduzidos e favorecer a grilagem e o desmatamento ilegal.
◆  Vistoria — interpretação conforme a Constituição: a dispensa só é admissível de forma fundamentada, quando outros meios administrativos forem suficientes e adequados para verificar o cumprimento das condições resolutivas.
◆  Reurb em área rural — inconstitucional a aplicação da regularização fundiária urbana a imóveis situados em área rural, porque propriedades urbanas e rurais estão submetidas a regimes constitucionais distintos.
◆  Arts. 60 e 63 — inconstitucionais por avanço da União sobre competências municipais relacionadas ao planejamento, à ocupação do solo e à fiscalização das construções.
◆  Arts. 23 e 24 (legitimação fundiária) — a lei impôs exigências mais rigorosas à Reurb-S, destinada predominantemente à baixa renda, e disciplina mais permissiva à Reurb-E. Para o relator, a assimetria contraria o objetivo constitucional de redução das desigualdades e representa proteção insuficiente do patrimônio público.
◆  Art. 106 — inconstitucional a extensão da lei a Fernando de Noronha e às demais ilhas oceânicas e costeiras, diante do regime jurídico e ambiental próprio desses territórios, cuja proteção pode ser comprometida pela aplicação automática das regras de regularização.
Toffoli propôs, por fim, modulação com efeitos ex nunc a partir da publicação da ata do julgamento, preservando os atos já praticados com fundamento nos dispositivos examinados — justificada pela segurança jurídica e pelo excepcional interesse social.

Ponto: o patrimônio público como limite
A leitura que hoje prevalece no placar parte de uma premissa constitucional simples: terra pública não é ativo disponível. A destinação de imóveis da União está vinculada a finalidades constitucionais expressas — política agrícola, reforma agrária, moradia, proteção ambiental — e qualquer regime de transferência precisa demonstrar aderência a esses fins.

Nessa chave, o problema não é regularizar, mas regularizar sem filtro. A combinação de teto elevado, dispensa de licitação, avaliação flexível e vistoria dispensável desloca o instituto de sua função redistributiva e cria incentivo econômico à ocupação irregular: se o custo de titular é baixo e o risco de fiscalização é menor, a ilegalidade compensa. É o argumento da grilagem por indução normativa. O mesmo raciocínio sustenta a censura à assimetria entre Reurb-S e Reurb-E — exigir mais de quem tem menos inverte a lógica do art. 3º, III, da Constituição.

Contraponto: a informalidade também é passivo ambiental

Do outro lado, a defesa da lei parte de um dado incômodo: o vazio dominial não protege nada. Sem título, não há responsável identificável, não há CAR consistente, não há exigibilidade de reserva legal, não há sujeito passivo para autuação, embargo ou termo de compromisso. A titulação, nessa leitura, é pressuposto de responsabilização ambiental, não seu antônimo.

Há ainda o argumento institucional. A Lei 13.465/17 respondeu a um passivo fundiário de décadas e estruturou procedimentos que hoje sustentam milhares de núcleos urbanos informais consolidados e ocupações rurais antigas. Declarar a inconstitucionalidade de seus eixos oito anos depois — mesmo com modulação — reabre a discussão sobre processos em curso, não concluídos, que não estão protegidos pelo marco temporal proposto. E a crítica ao art. 106 tem contraponto próprio: ilhas costeiras não são apenas ecossistemas sensíveis; são também territórios habitados, com comunidades tradicionais que dependem de regularização para acessar crédito, saneamento e política pública.

O que está em jogo na Bahia

O ponto do art. 106 é o de maior repercussão local. O litoral baiano é formado, em parte relevante, por ilhas habitadas — Itaparica, Tinharé e Boipeba, Ilha de Maré e as demais da Baía de Todos-os-Santos —, quase sempre em áreas que acumulam domínio da União e posse justa e de boa-fé de particulares, terrenos de marinha e acrescidos, unidades de conservação e competência licenciatória municipal. É exatamente o tipo de território que a Lei 13.465/17 passou a alcançar e que o relator agora quer excluir.

Se prevalecer o entendimento do relator, esses territórios voltam a depender de solução própria — regime especial, ato normativo específico ou tratamento caso a caso pela União —, o que tende a alongar prazos e a devolver à informalidade situações já encaminhadas. A proposta de modulação preserva os atos praticados até a publicação da ata do julgamento; o tratamento dos processos iniciados e não concluídos até esse marco é uma das questões que a Corte ainda terá de enfrentar.

Segurança jurídica e o dia seguinte

A modulação proposta é, tecnicamente, o ponto mais sensível do julgamento. Os arts. 20 a 24 da LINDB impõem ao julgador o dever de considerar as consequências práticas da decisão e de assegurar regime de transição quando a nova interpretação atinge situações constituídas.

Declarar inconstitucionalidade sem transição, em matéria fundiária, não devolve terra ao Estado: devolve incerteza ao território.
Enquanto o pedido de vista dura, o efeito prático é o pior dos dois mundos — a lei continua vigente, mas com validade publicamente contestada por três votos. Cartórios, procuradorias, órgãos ambientais e municípios operam sob norma que já se sabe provável objeto de invalidação parcial.

É insegurança jurídica em estado puro, e ela tem custo mensurável.

Análise · Georges Humbert
O julgamento expõe o dilema central do direito fundiário brasileiro: o título é, ao mesmo tempo, instrumento de proteção e vetor de risco. Titular sem critério induz grilagem; não titular perpetua a irresponsabilidade ambiental. A resposta constitucional não está em escolher um dos extremos, mas em calibrar o filtro, respeitar títulos, posse justa e de boa-fé, vistoria fundamentada, avaliação real do bem público e prioridade efetiva à Reurb-S.

O que não se pode admitir é a suspensão como método: oito anos de vigência e três interrupções produzem exatamente aquilo que a Constituição repele, que é a incerteza sobre o regime de propriedade.

Ficha do julgamento
◆  Processos: ADIs 5.771, 5.787, 5.883 e 6.787 — Supremo Tribunal Federal.
◆  Relator: min. Dias Toffoli. Divergência: min. Flávio Dino, seguido por min. Cármen Lúcia. Pedido de vista: min. Gilmar Mendes.
◆  Norma impugnada: Lei 13.465, de 11 de julho de 2017.
◆  Rito: plenário virtual, sessão de 14 a 21 de agosto de 2026 (terceira interrupção). Sem data de retomada.
◆  Fonte primária: Migalhas, 24.8.2026; inteiro teor do voto e do complemento disponíveis no portal do STF.