Dino e os penduricalhos: mérito e forma

Por Georges Humbert

Em uma decisão monocrática desta última quinta, que ganhou as capas e manchetes nacionais, o ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), proferiu uma liminar na Reclamação Constitucional (RCL) 88.319, determinando a suspensão dos chamados “penduricalhos” – aquelas verbas indenizatórias que, na prática, servem para inflar remunerações e driblar o teto constitucional do funcionalismo. A medida, tomada no âmbito de embargos de declaração opostos por uma associação de procuradores municipais de São Paulo, estende seus efeitos a todos os níveis da Federação: União, estados e municípios, abrangendo os Três Poderes. Dino concedeu um prazo de 60 dias para que os órgãos revisem e interrompam pagamentos sem base legal, sob pena de responsabilização. E preciso debater, não só o mérito, mas também a forma desta - e de várias outras decisões do STF nos últimos anos.

À primeira vista, a decisão parece um sopro de ar fresco em um sistema viciado por privilégios corporativistas. Afinal, quem, em sã consciência, pode defender a perpetuação de benefícios que burlam o princípio da isonomia e o limite remuneratório imposto pela Constituição Federal? 

Os penduricalhos, como bem se sabe, são inconstitucionais, ilegais e imorais. Eles representam uma artimanha para contornar o artigo 37, inciso XI, da Carta Magna, que fixa o teto salarial no subsídio dos ministros do STF. Esses acréscimos – auxílios, gratificações e indenizações de toda sorte – não apenas distorcem a equidade no serviço público, mas também sobrecarregam os cofres estatais, em detrimento do contribuinte comum. É um meio escancarado de privilegiar castas, como magistrados, promotores e altos servidores, em um país marcado por desigualdades abissais. Mas nem toda verba indenizatória é penduricalho e indevida, mas sim verdadeiro ressarcimento, a não incidir no teto.

No mérito, portanto, Dino acerta, em larga medida, ao mirar no cerne dessa aberração jurídica, alinhando-se a precedentes do STF que repetidamente condenaram tais práticas, errando ao generalizar toda verba indenizatória como via ilícita para contornar o teto constitucional e inflar, ilegal e imoralmente, contracheques.

Porém, o brilho do mérito não pode ofuscar as sombras da forma. E é aqui que a decisão do ministro revela fragilidades que a tornam, ela própria, passível de questionamentos constitucionais profundos. A Constituição de 1988, em seu artigo 5º, inciso LIV, consagra o devido processo legal como pilar inabalável do Estado Democrático de Direito. Esse princípio não é mero formalismo; é a garantia de que nenhuma medida restritiva de direitos pode ser imposta sem observância de procedimentos que assegurem ampla defesa, contraditório e razoabilidade. Infelizmente, a liminar de Dino peca em vários aspectos, configurando uma violação flagrante a esses postulados.

Primeiramente, há uma extrapolação indevida do objeto da reclamação. A ação originária, movida pela Associação dos Procuradores Municipais do Litoral Centro Sul do Estado de São Paulo, visava contestar uma decisão do Tribunal de Justiça paulista que limitava honorários advocatícios ao subteto de 90,25% do subsídio dos ministros do STF. Tratava-se de uma controvérsia localizada, restrita a procuradores municipais de Praia Grande (SP). No entanto, em uma interpretação expansiva, transformou essa reclamação específica em um instrumento de reforma nacional, suspendendo penduricalhos em todo o território brasileiro. Essa ampliação erga omnes – contra todos – sem que as partes afetadas (União, estados, municípios e os próprios servidores) fossem previamente ouvidas, fere o contraditório. Não podem entes federativos e milhares de servidores defenderem seus interesses se não foram citados ou intimados no processo, ao menos sem violar os limites de uma lide, entre eles legitimidade, causa de pedir e pedido, essências ao aperfeiçoamento do contraditório, ampla defesa, juiz natural e, na espécie, o próprio federativismo, princípio constitucional que exige respeito à autonomia de estados e municípios, os quais agora se veem obrigados a revisar suas folhas de pagamento sob ameaça de sanções, sem participação no debate judicial.

Noutro giro, a decisão foi proferida no bojo de embargos de declaração, instrumento processual destinado a esclarecer ambiguidades, omissões ou contradições em acórdãos anteriores, conforme o artigo 1.022 do Código de Processo Civil. Embargos não são via para inovação jurídica ou concessão de liminares amplas, especialmente quando envolvem suspensão de atos administrativos em escala nacional. Ao eferir a cautelar, inovou no ordenamento, criando uma espécie de “efeito vinculante” sem submeter o tema ao Plenário do STF. Isso contraria o CPC, bem como o Regimento Interno do Tribunal, que prevê a necessidade de referendo colegiado para medidas de tal envergadura. 

Com efeito, vontade em “corrigir” o sistema, por mais louvável que seja o intuito, não justifica o atropelo procedimental, pena de ofenda aos já mencionados pressupostos constitucionais e legais, além da tão maltratada colegialidade, essência do Supremo como guardião último e primaz da Constituição.

Ademais, a ausência de intimação prévia aos interessados configura violação ao princípio da publicidade e da motivação das decisões judiciais. A liminar impõe um prazo exíguo de 60 dias para revisão de verbas, sem que haja um inventário exaustivo das indenizações questionadas ou critérios claros para distinção entre o lícito e o ilícito. Servidores que recebem benefícios previstos em leis locais ou negociações coletivas – como auxílios para moradia em regiões remotas – podem ser penalizados sem oportunidade de defesa administrativa ou judicial prévia. Isso não só gera insegurança jurídica, mas também pode levar a uma avalanche de ações corretivas, sobrecarregando o Judiciário. 

Mais um exemplo do que denominamos de inconstitucionalidade ativismo judicial, em nosso “Teoria Geral do Direito”. O STF tem jurisprudência firme no sentido de que o controle de constitucionalidade deve respeitar o devido processo, evitando decisões que substituam o legislador ou o administrador público sem esgotar instâncias dialógicas. Embora os penduricalhos mereçam extinção, a forma adotada pode ser vista como um atalho indevido, passível de reforma pelo Plenário ou de questionamentos em ações diretas de inconstitucionalidade.

Pelo posto, o Ministro Dino acerta no mérito ao combater os penduricalhos, mas erra na forma ao negligenciar o devido processo legal. A Constituição não tolera fins que justifiquem meios inconstitucionais, notadamente contra o devido processo legal e todas as demais garantias inerentes e derivadas, como vem ocorrendo, com mais acento, desde o ativismo judicial pós 2018. Que o Plenário do STF, ao analisar o caso, restabeleça o equilíbrio, garantindo que a luta contra privilégios não se torne, ela mesma, um privilégio monocrático da mais alta corte do próprio Judiciário, como estatisticamente já é recorrente, não só neste caso. Afinal, em uma República Democrática e Estado de Direito, a Constituição e a lei deve valer para todos – na forma e no conteúdo, inclusive para os que a aplicam e interpretam.