OAB aponta risco de inconstitucionalidade, e Senado aprova o marco dos minerais críticos sem mudanças

Comissões de Direito Minerário da Ordem dos Advogados do Brasil de quatro seccionais — Pará, São Paulo, Distrito Federal e Minas Gerais — encaminharam ao Senado Federal manifestação datada de 1º de setembro na qual apontam risco de inconstitucionalidade em dispositivos do projeto que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos. O documento, endereçado também ao relator da matéria, senador Eduardo Braga (MDB-AM), reconhece que a proposta representa avanço para o setor mineral, mas sustenta que parte do texto aprovado pela Câmara conflita com princípios constitucionais e compromete a segurança jurídica.

A advertência não alterou o desfecho legislativo. No dia seguinte, 2 de setembro, o Plenário do Senado aprovou por votação simbólica o relatório de Braga, mantido fiel ao texto da Câmara dos Deputados, sem alterações de mérito. O PL 2.780/2024 seguiu diretamente à sanção presidencial, sem retorno à Casa iniciadora.

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O núcleo da crítica: os poderes do CIMCE

O questionamento central recai sobre o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE), órgão vinculado à Presidência da República e com maioria de representantes do governo federal. Além de definir periodicamente o rol de substâncias enquadradas como críticas ou estratégicas e de habilitar projetos aos instrumentos de fomento, o conselho recebeu competência para homologar operações societárias — inclusive mudanças indiretas de controle — e contratos internacionais de fornecimento firmados por empresas detentoras de direitos minerários.

Para as comissões, a exigência de homologação amplia de forma excessiva a intervenção estatal sobre a atividade privada. O ponto mais sensível não é a existência do controle, mas a ausência de critérios objetivos que orientem a decisão: sem parâmetros legais claros de aprovação ou rejeição, abre-se espaço para elevada discricionariedade administrativa, com potencial violação dos princípios da legalidade, da livre iniciativa e da proporcionalidade. Na prática, sustenta o documento, vendas de ativos, fusões e aquisições poderiam ser inviabilizadas por deliberação do colegiado.

A conclusão dos advogados é dura: trata-se, segundo a manifestação, de solução regulatória construída como "anomalia jurídica e institucional" quando comparada aos demais setores regulados da economia brasileira. O efeito prático apontado é a redução da previsibilidade para o investidor e o aumento do risco institucional justamente no segmento que o país pretende atrair.

Como alternativa, as comissões indicaram o modelo do PL 4.443/2025, de origem no próprio Senado, que também institui uma política para minerais críticos, mas atribui ao conselho a função de registrar e acompanhar operações societárias e contratos de fornecimento, sem submetê-los ao mecanismo de homologação prévia.

Exportações, agregação de valor e o flanco da OMC

O segundo foco de atenção é o artigo 8º do PL 2.780/2024, que reúne instrumentos voltados à agregação de valor e ao processamento de minerais em território nacional. As comissões consideram legítimo o estímulo ao beneficiamento e à industrialização interna, mas alertam que mecanismos passíveis de leitura como condicionantes ou restrições indiretas à exportação podem gerar questionamentos quanto aos compromissos comerciais assumidos pelo Brasil no âmbito da Organização Mundial do Comércio.

O alerta tem lastro. Em análise desta redação, o flanco é conhecido: restrições quantitativas à exportação encontram limite no artigo XI do GATT 1994, e a experiência da China nos painéis sobre terras raras mostra que a defesa fundada em conservação de recursos naturais tem aceitação estreita no sistema de solução de controvérsias. O desenho brasileiro tende a ser defensável enquanto operar por incentivo — crédito fiscal, fundo garantidor, habilitação de projetos — e se torna vulnerável se a regulamentação converter o estímulo em condição de acesso ao mercado externo.

O que a manifestação reconhece como avanço

O documento não é peça de oposição integral ao projeto. Ao contrário, registra avanços presentes tanto no texto aprovado pela Câmara quanto na proposta em curso no Senado: a criação do Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM), o programa federal de incentivo ao beneficiamento e à transformação de minerais críticos, a certificação de mineração de baixo carbono e o reconhecimento de contratos de streaming e de royalties privados como mecanismos legítimos de financiamento do setor.

A certificação de baixo carbono e o reconhecimento de instrumentos privados de financiamento são, do ponto de vista da agenda de sustentabilidade, os dispositivos de maior alcance estrutural. Ambos deslocam a mineração brasileira do eixo puramente extrativo para o de cadeia industrial com atributo ambiental verificável — condição de acesso aos mercados que hoje precificam pegada de carbono.

O Senado aprovou assim mesmo

A aprovação de 2 de setembro consolidou um acordo entre senadores e governo para evitar o retorno da proposta à Câmara, em troca da promessa de regulamentação rápida dos pontos mais sensíveis. O texto final preserva o eixo de soberania nacional defendido pelo Executivo, mantém o FGAM — com aporte de R$ 2 bilhões da União e contribuições das empresas do setor, em valores a serem definidos — e o programa de créditos fiscais de até R$ 5 bilhões ao longo de cinco anos.

O projeto também ampliou o universo alcançado ao classificar como estratégicos os minerais essenciais à economia, ao desenvolvimento tecnológico, ao desenvolvimento regional ou à redução de emissões de gases de efeito estufa — categoria que alcança inclusive o minério de ferro. As ressalvas ao CIMCE atravessaram o espectro político no Plenário, manifestadas tanto por senadores de oposição quanto por integrantes da base governista.

Também em 2 de setembro, o Instituto dos Advogados Brasileiros aprovou três pareceres sobre a matéria: dois favoráveis, com ressalvas pontuais, e um apontando vício formal de inconstitucionalidade.

O argumento do relator e do Executivo é de soberania e de política industrial: o Brasil detém reservas de classe mundial, exporta minério in natura e reimporta o mesmo insumo incorporado a bens de alto valor agregado. Sem instrumento estatal capaz de acompanhar mudanças de controle acionário e contratos internacionais de longo prazo, a política de industrialização pode ser esvaziada por decisões societárias tomadas fora do país. O mecanismo de triagem não é invenção brasileira: Estados Unidos e União Europeia operam regimes equivalentes de controle de investimento estrangeiro em setores sensíveis.

O problema não está na existência do controle, mas na sua arquitetura. Regimes de triagem comparados operam com hipóteses legais delimitadas, prazos, motivação vinculada e revisão judicial ou administrativa previsível. O desenho aprovado transfere a definição do próprio âmbito de incidência ao conselho — que fixa a lista de minerais — e deixa a homologação sem critério legal expresso. É a combinação de competência autodefinida com decisão discricionária que atrai o questionamento constitucional.

Análise: por onde a controvérsia continua

Três frentes permanecem abertas. A primeira é a sanção presidencial, com prazo de quinze dias úteis contados do recebimento do autógrafo (art. 66, § 1º, da Constituição). Veto parcial sobre os dispositivos de homologação é juridicamente possível e seria o caminho mais econômico para reduzir a exposição do texto — embora colida com o núcleo da política defendida pelo governo.

A segunda é a regulamentação. O acordo político apostou no regulamento para pacificar o que a lei deixou em aberto, mas há limite técnico evidente: o decreto regulamentar (art. 84, IV, da Constituição) não supre vício de constitucionalidade nem cria critério onde a lei silenciou. Regulamento que estabeleça, por conta própria, parâmetros substantivos de homologação corre risco duplo — de ilegalidade, por inovar, e de insuficiência, por não sanar o defeito de origem.

A terceira é o controle concentrado. Convém registrar uma distinção que a repercussão do tema tende a atropelar: manifestações de comissões técnicas de seccionais não vinculam o Conselho Federal da OAB, único legitimado, no âmbito da entidade, a propor ação direta de inconstitucionalidade (art. 103, VII, da Constituição). O documento tem peso técnico e político, não processual. Entidades de classe de âmbito nacional do setor mineral também dispõem de legitimidade, observada a pertinência temática (art. 103, IX).

Por fim, uma nota de fundo que costuma escapar do debate: as jazidas constituem propriedade distinta da do solo e pertencem à União, cabendo a pesquisa e a lavra por autorização ou concessão federal (art. 176 da Constituição). Não há, portanto, inconstitucionalidade na intervenção estatal sobre a atividade minerária considerada em si. A discussão é de medida — legalidade, proporcionalidade e devido processo — e não de competência. É precisamente por isso que a controvérsia se resolve no desenho dos critérios, não na retórica da soberania.

"O erro do debate é apresentar soberania e segurança jurídica como opostos. A União é titular das jazidas e pode, sim, condicionar o aproveitamento mineral ao interesse nacional. O que a Constituição não autoriza é que o critério dessa condição seja fixado, caso a caso, por um colegiado que também define o próprio campo de atuação. Onde falta parâmetro legal, sobra discricionariedade — e discricionariedade sem critério não é soberania: é insegurança, que afasta exatamente o investimento que a política pretende atrair."

— Georges Humbert, presidente do IbradeS — Instituto Brasileiro de Direito e Sustentabilidade

Em resumo

◆ Comissões de Direito Minerário da OAB de PA, SP, DF e MG enviaram ao Senado, em 1º/9, manifestação apontando risco de inconstitucionalidade no PL 2.780/2024. ◆ O foco é o CIMCE: homologação de operações societárias e contratos internacionais sem critérios legais objetivos. ◆ O documento também alerta para possível atrito com compromissos do Brasil na OMC no artigo 8º, sobre agregação de valor. ◆ Em 2/9, o Senado aprovou o texto por votação simbólica, sem alteração de mérito. A matéria seguiu à sanção presidencial. ◆ Restam abertas três frentes: veto parcial, regulamentação infralegal e eventual questionamento no STF.