Termo ou acordo de compromisso ambiental

Quando as partes em processo administrativo sancionador ambiental reconhecem que há controvérsia quanto a matéria em litígio, o qual pode ser melhor solucionada através da consensualidade, conforme preceitos constitucionais que compõem o regime jurídico da tutela ambiental, notadamente a sustentabilidade, equação que implica no dever de promoção do desenvolvimento social, econômico e na preservação ambiental, é possível sustentar a incidência do art. 26 da Lei de Introdução ao Direito Brasileiro, que versa sobre a celebração de Compromisso ou Acordo Substitutivo.

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Trata-se de instrumento jurídico de consensualidade, para a obtenção de resultados e respostas céleres, eficazes e concretas às demandas, conforme art. 225 da Constituição, assim como aqueles que norteiam a administração pública, notadamente os da legalidade, publicidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, devido processo legal, com a razoável duração dos processos, na forma constitucional do Art. 37 , alicerçados, ainda, pelos preceitos da segurança jurídica, boa-fé, confiança, consensualidade e outros ínsitos ao art. 5º e 170 da Constituição, agora, em maior medida, materializados pela Declaração da Liberdade Econômica e pela Lei de Introdução ao Direito Brasileiro.

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Para tanto, devem estar presentes alguns requisitos. O primeiro deles é  mútuo interesse público ambiental de levar a efeito projetos afetos à política nacional do meio ambiente para melhor promoção da função sustentável da cidade e da propriedade urbana, com a melhoria substancial da qualidade e da dignidade da vida humana.

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A administração pública consensual tem respaldo expresso no Código de Processo Civil (CPC), que prevê ser dever do Estado, sempre que possível, adotar a solução consensual dos conflitos, estimulando o uso da conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos (art. 3º, §§ 2º e 3º).

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Trata-se, a consensualidade, de fenômeno antigo, estimulado e recorrente no direito brasileiro, seja nas relações privadas, com a arbitragem e as tradicionais audiências prévias de conciliação, seja em matéria de interesse público, difusos e coletivos, como na espécie em debate, a teor da própria lei que rege à ação civil pública (Lei n. 7.347/85), e os conhecidos Termos de Ajustamento de Conduta – TAC, conforme estabelece o art. 5º, § 6º.

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Nesta toada, veio a lume o art. 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB que introduziu nova hipótese de competência transacional da Administração Pública, destinada permitir a celebração de compromissos para encerrar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público.

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Sendo assim, o segundo requisito é a presença de litígio, cuja solução não conflitiva seja mais segura e de interesse público geral. Ora, uma controvérsia em litígio, pode perdurar por anos e sem previsão de solução final, seja favorável à entidade fiscalizadora, seja ao autuado. Por sua vez, a proteção e preservação ambiental não podem esperar, dado que premente interesse público geral ambiental.

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Desta forma, de rigor promover o o intento em eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situ ação contenciosa na aplicação do direito público  em litígios de processos administrativos ambiental da União, Estados e Municípios, com fundamento no art. 5, 6, 170, 37 e 225 da CF, na disciplina do art. 26 da LINDB e seu decreto regulamentar.

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Nestes termos, verifica-se, caso a caso, por iniciativa do poder público, do interessado ou de qualquer cidadão, se estão presentes os requisitos técnicos e jurídicos afetos a solução da celeuma na forma de  “compromisso” a ser firmado entre as partes, usualmente também denominado de acordo substitutivo, onde um litígio e incerto que se protrai no tempo se transforma em soluções imediatas, inovadoras e concretas para efetivação da sustentabilidade, preservação ambiental e cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade, entre outros.

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Encerra-se, assim, o processo sancionador, cujo resultado célere e útil é incerto e desconhecido, dando ensejo a troca da mera possibilidade de punição pecuniária por um verdadeiro compromisso e comprometimento ambiental, a se adotar, em cooperação entre as partes e entes federados, um ciclo virtuoso de obrigações da dar e fazer, com substanciais investimentos socioambientais nos arredores das ocorrências ou em outras localidades carentes, de acordo com projetos públicos e transparentes que constituem a legítima e legal política pública do meio ambiente, com expressivo e aferíveis ganhos ambientais, socioeconômicos. 

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Cumpre, ademais, registrar que, diante do caso concreto, do litígio, dos trâmites até então seguidos e da ausência de ganho pretérito ou presente para quaisquer das partes e mesmos para o interesse público ambiental, difuso e coletivo, o compromisso que ora se pretende celebrar deve se apresentar como a solução jurídica que mais atende aos ditames da sustentabilidade, boa-fé, razoável duração do processo, proporcionalidade, eficiência, mas também como a melhor solução técnica, econômica e concreta para a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, os quais as partes envolvidas, ou qualquer pessoa, física ou jurídica, de direito público ou privado, tem o dever de promover e proteger, sendo certo que o parecer jurídico e técnico, neste sentido, é o terceiro requisito mínimo para a validado do citado ato jurídico consensual.

Sabe-se que a punição, de caráter penal ou mesmo administrativo, e mesmo o processo, judicial ou administrativo, são instrumentos, não um fim em si mesmo. Com efeito, ainda mais em matéria ambiental, onde a recuperação, a restauração, a educação - e não a sanção -  devem ser o fim precípuo a ser alcançado e materializado, notadamente quando o valor atribuído a título de pena de multa pelos autos de infração a serem substituído por possível compromisso não são líquidos e certo, sequer se encontram constituídos, nem mesmo homologado, estando aptos , portanto, a este fim de consensualidade e promoção do interesse ambiental geral.

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Neste sentido, as orientações da N O TA n. 00036/2017/DUSC/CGCOB/PGF/AGU, não configurando renúncia de receita sem contrapartida, em prejuízo ao erário, na forma recomendada pelo PARECER CONJUNTO n. 00003/2020/PFE-IBAMA-PFE-ICMBIO-CONJUR-MMA.

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Ressalte-se, por oportuno, que deve ser levado em consideração a baixa efetividade dos processos sancionadores ambientais (menor que 5%) e, ainda, que se houver a procedência da defesa do autuado ou mesmo uma vitória judicial deste na matéria, o interesse público geral sairia desprestigiado, pois que com o ônus de todo um processo, sem quaisquer resultado.

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Note-se que,  mesmo que quando um autuado decidir encerrar o presente conflito, com pagamento tempestivo das multas inerentes aos autos de infração em debate, receberia descontos de trinta a sessenta por cento, de acordo com a Lei nº 8.005/1990 e Decreto nº 6.514/2008, não havendo que se falar em renúncia de receita, mas sim na conversão de um passivo estado-sociedade-autuado em um ativo, para o bem comum, não se tratando, diga-se, de conversão de multa em serviços de preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente, pois essa pressupõe níveis de confissão e concordância com a própria atribuição sancionadora e tampouco de transação, que não haverá concessões mútuas, ou debates de mérito, mas sim uma verdadeira e propositiva consensualidade, para superar a incerteza jurídica, em nome do interesse geral ambiental jurídica e tecnicamente potencializado, com a medida, como já recomendado a teor do Despacho nº 65/2014/CGCOB/PGF/AGU (NUP 00400.009944/2013-62), aprovado pelo Procurador-Geral Federal e pelo Advogado-Geral da União.

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No que tange à competência para a celebração do compromisso, no âmbito federal, o Departamento de Consultoria da PGF entendeu que o compromisso fundamenta-se no art. 1º, § 4º da Lei n. 9.469, de 10 de julho de 1997, que institui a necessidade de autorização prévia do Advogado-Geral da União para celebração de acordos extintivos de litígios judiciais ou extrajudiciais, conforme exposto no PARECER CONJUNTO n. 00002/2020/PFE-IBAMA-PFE-ICMBIO-CONJUR-MMA.

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Nos termos da Portaria Conjunta MMA-AGU nº 90, de 17 de março de 2009, editada com base na competência outorgada pelo § 1º do art. 1º da Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, com a redação dada pelo art. 30 da Medida Provisória nº 449, de 3 dezembro de 2008, que continha idêntica regra àquela atualmente prevista no caput e § 4º do art. 1º da mesma Lei nº 9.469/97 sobre a possibilidade de delegação, os Srs. Ministro de Estado Meio Ambiente e Advogado-Geral da União houveram por bem " delegar competência ao Presidente do Instituto Bras leiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e ao Presidente e do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes para autori zarem a realização de acordos ou transações, em juízo, visando terminar os  litígios ."

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Diante do exposto, indica-se como competente o Sr. Presidente do IBAMA ou do ICBIO, no âmbito federal, para autorizar a realização do Compromisso ou do Acordo Substitutivo Ambiental, respeitados os requisitos do art. 26 e 27 da LINDIB e os nos termos do art. 10 do Decreto nº 9.830/2019.

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Desta forma, Poder Público e Autuado firmarão uma nova relação jurídica, na forma de Compromisso ou Acordo Substitutivo, entre partes compromissárias, sendo certo a possibilidade de intervenção de outros órgãos, entes e entidades, como terceiros interessados.